【專題分析】緬甸政經改革與台緬經貿關係展望

   自2010年以來,緬甸國內政經情勢出現重大轉變,隨著緬甸政治逐步朝向民主化發展,其對外經貿關係也開始有了新的契機,緬甸豐沛的天然資源及廣大的勞動人口,使其躍升為當前世界主要國家極為重視的新興市場。至今,許多主要國家或國際組織已重新展開與緬甸的政治或經貿互動,包括聯合國、歐盟、東協、美國、英國、日本、韓國等,皆期望與緬甸文人政府建立新關係。事實上,我國與緬甸之雙邊經貿關係起源甚早,雙方在許多層面皆有極為密切的往來與互動。儘管過去受到政治因素之影響,使得台緬經貿交流至今仍有許多進步空間,但隨著緬甸政府逐步採取較具開放性的國際經貿政策後,越來越多台商企業也展開緬甸市場的策略布局,台緬經貿關係的未來發展值得各界關注。
- 中華經濟研究院台灣WTO中心 徐遵慈副研究員、葉俊廷輔佐研究員 -
一、緬甸政治發展歷程與現況緬甸在1948年脫離英國統治宣佈獨立,由吳努(U Nu)所領導的緬甸政府採行多黨民主議會制。然而1962年奈溫(Ne Win)將軍發動政變,推翻原先的民主政府,成立「革命委員會」(Revolutionary Council),緬甸政權自此由軍政府掌控長達數十年之久。1974年緬甸軍政府決定頒布新憲法,成立人民議會,將國名定為「緬甸聯邦社會主義共和國」(Socialist Republic of the Union of Burma),惟軍政府仍堅持採行一黨專政制度,至1988年面臨經濟惡化之窘境,全國各地爆發民眾遊行示威,政權遂由蘇貌(Saw Maung)將軍接管,宣布廢除舊憲法並解散人民議會,更改國名為「緬甸聯邦」(Union of Myanmar)。軍人在緬甸政治發展歷程中扮演相當關鍵性的角色,自第二次世界大戰結束後直到冷戰時期,緬甸都是由軍人所領導的政府長期專政,民主政治幾乎成為緬甸人民遙不可及的夢想。儘管1990年由翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)所率領的「國家民主聯盟」(National League for Democracy)曾選出多位人民議會代表,並組成「緬甸聯邦國家聯合政府」(National Coalition Government of the Union of Burma),但該政府不僅無法擁有實權,反而被緬甸軍政府視為非法組織。緬甸軍政府長期掌控國家大權,由其扶植成立的「國家和平與發展委員會」(State Peace and Development Council, SPDC)為緬甸實際上的最高國家權力機構,擁有龐大的決策權力,包括任命及解除所有政府內閣官員的職務,以及處理緬甸各項國際事務的權力。

2008年開始,緬甸軍政府宣布採行公民投票,頒布新憲法,並於兩年後舉行民主選舉,緬甸民主化發展至此始露出一線曙光。2010年可謂緬甸民主化發展的重要轉捩點,「國家和平與發展委員會」於10月頒布《緬甸聯邦共和國憲法》,確定新的國旗及國徽,並將國名變更為「緬甸聯邦共和國」(The Republic of the Union of Myanmar)。同年11月,緬甸依據新頒布的憲法舉行多黨制全國大選,共計37個政黨登記參加選舉,由緬甸人民直接選出聯邦、省、邦等各級議會代表。2011年2月,緬甸議會選出登盛(Thein Sein)為新任總統,隨即在國會會議中宣誓就職,並與「國家和平與發展委員會」主席丹瑞(Than Shwe)簽署聯合聲明,正式完成緬甸行政、立法、司法的權力交接。

自緬甸以和平方式政權輪替後,緬甸政府逐步採取各項改革與開放措施,為緬甸的民主化之路奠定基礎。至今,緬甸政府已針對長期以來備受爭議的民主、人權等措施進行改革,包括緬甸總統登盛首度會見反對黨領袖翁山蘇姬;解除對英國廣播公司(The British Broadcasting Corporation, BBC)、緬甸民主之音(Democratic Voice of Burma)、自由亞洲電台(Radio Free Asia)等國際媒體之管制禁令;宣布釋放200名以上的政治犯;修訂緬甸政黨法,使原先只能地下化運作的黨派得以合法登記為政黨;擬推出新版傳媒法案結束媒體審查制度;邀請東協各會員國、美國、歐盟、聯合國觀選團入境觀察緬甸國會補選等。

緬甸政府近年來積極採取改革開放措施,不僅讓緬甸剎時成為全球矚目的焦點,世界主要國家也紛紛重新展開與緬甸之互動關係。2011年11月,東協會員國一致同意緬甸擔任2014年東協輪值主席國,率先為緬甸改革之路留下見證。最近幾個月來,國際政要訪問緬甸不絕於途,包括美國國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)、英國首相卡麥隆(David Cameron)、韓國總統李明博(Lee Myung-Bak)歐盟外交政策高級代表艾希頓(Catherine Ashton)、聯合國秘書長潘基文等重要國家及國際組織領袖,頃近更有包括歐盟【註1】、挪威【註2】、澳洲【註3】、日本【註4】等國紛紛宣布將中止或放寬對緬甸之部分制裁或債務。面對國際社會對緬甸改革的肯定,緬甸總統登盛近來亦多次前往世界主要國家進行訪問,積極拓展緬甸對外政經關係;緬甸「國家民主聯盟」領袖翁山蘇姬也預計在國內政局愈趨穩定後,展開一連串的出訪計畫。

觀察緬甸外交政策之發展歷程,緬甸軍政府過去長期以來採取「不依附任何大國與大國集團」的獨立外交政策,直到1997年正式加入東協後才逐漸與東協及周邊國家展開較密切之雙邊關係。自2010年緬甸新政府就任後,緬甸對外關係開始出現明顯變化,一改過去偏向保守的外交互動模式,透過積極主動的外交政策與世界主要國家交往,期望扭轉緬甸在國際社會之固有形象,同時也進一步提升緬甸在國際政治與經貿體系中之地位。目前為止,緬甸已與100個國家建立正式的外交關係,並於30個國家建立協助雙邊實質交流的使領館,在緬甸外交政策轉趨積極的情況下,勢將大幅提升其對外關係之發展。

二、緬甸經貿發展趨勢與現況

緬甸目前全國總人口數約5,913萬人,國內生產毛額(GDP)約502億美元,平均國民所得則約1,300美元,仍屬聯合國所定義之低度開發國家(Least Developed Country, LDCs)。【註5】2011年緬甸全年經濟成長率為5.5%,失業率為5.5%。出口總額約88億5,600萬美元,進口總額約64億300萬美元,主要出口項目包括天然氣、木材、成衣等,主要出口目的地為泰國、香港、中國大陸、印度、新加坡等國;主要進口項目包括石油產品、機器運輸設備、金屬製品、電器用品、塑膠等,主要進口來源地為中國大陸、新加坡、泰國、韓國、印尼等國。

綜觀緬甸產業發展現況,農業為緬甸主要經濟基礎,全國農業勞動人口約1,890萬人,占全國總就業人口70%,2011年農業產值約占GDP的43%,可謂最重要的經濟命脈。緬甸政府對於農業發展極為重視,提出多項促進農業相關政策措施,例如制定提高稻穀產量計畫、開發水窪地種植計畫、將每年兩季種植提升為三季種植計畫、鼓勵發展良種培育、提高化肥與農藥使用率、提倡科學耕種與推廣同機具使用等,積極推動農業之產量提升與技術升級。緬甸境內也擁有豐富的林業資源,其柚木蘊藏量占世界總體蘊藏量的75%,林業產品占緬甸全年出口總額比例近10%。

另一方面,工業則為緬甸政府近年來積極發展的重要產業,目前全國工業就業人口約174萬人,2011年工業產值約占GDP的20%,惟因受到近年外人直接投資(Foreign Direct Investment, FDI)呈現下滑趨勢,加上緬甸電力供應成本較高、國內外工業產品需求不如預期等因素之影響,使得緬甸工業發展遭受相當嚴重的阻礙,與90年代初期快速發展之榮景差異甚遠。儘管如此,緬甸部分工業部門仍有一定發展潛力,例如食品加工產業仍受到各界矚目,產業占緬甸整體製造業比例的85%,相關產品則是以供應緬甸國內消費市場為主,雖然因缺乏軟硬體設備讓產業發展受限,但該產業之未來前景在文人政府執政後仍相當受到各界關注。

由於長期以來的軍人專政與總體經濟失調,使得緬甸經濟發展面臨許多嚴重問題,例如政府部門缺乏能力建構,改革面臨困難;金融機構及體系脆弱;資訊缺乏與不透明;經濟發展偏頗;基礎建設嚴重不足;物流發展嚴重落後等。有鑒於此,緬甸新政府自2010年上任以來,為有效改善國內經濟發展狀況,並提升與其他國家之經貿關係,遂主動提出若干重要經貿政策以為因應,主要推動之政策重點包括:將提供長達8年免稅且可再延長之投資租稅優惠,以使該國成為東南亞最有投資吸引力之地區,並希望引導將外人投資從集中資源開發領域,逐漸轉向製造業。同時,緬甸亦在2012年4月1日取消長期以來採用的固定匯率制度等,做為外匯改革的第一步,並准許民營銀行經營外匯業務。

此外,緬甸政府亦推出多項貿易與關稅開放措施,如放寬進口貿易政策、積極推廣觀光旅遊產業、簡化農產品出口程序等。目前,緬甸國會正修訂《緬甸外人投資法》及《特別經濟區法》等法規,擬放寬緬甸FDI所需具備的投資資格及租稅優惠年限,也期望透過修訂外人投資法規,鼓勵外商投入能夠創造就業的製造業,促進產業升級與提升就業機會。由此觀察,緬甸新政府就任後為加強對外人直接投資的經濟利益與吸引力,正快速擺脫過去封閉的經貿政策,陸續提出多項改革開放措施,將緬甸豐富天然資源與廣大勞動市場行銷至全世界。

在緬甸對外經貿關係中,緬甸與中國大陸之雙邊關係一向深受關注。中緬雙方於1950年建交以來,存在深厚的互動基礎,近年則陸續簽署多項經濟合作協議,包括相互給予最惠國待遇之貿易協定、《關於邊境貿易的諒解備忘錄》、《關於成立經濟貿易和技術合作聯合工作委員會的協定》以及《關於鼓勵促進和保護投資協定》。中緬在經貿方面的合作領域,也從建交初期的貿易與經濟援助,逐漸擴展到工程承包、投資與多邊合作領域,雙邊貿易亦維持穩定發展趨勢,2011年雙邊貿易金額約42.52億美元。中緬擁有緊密的政治與經貿關係,中國大陸不僅是緬甸在國際政治上的盟友,陸資企業對緬甸經濟發展帶來的大量資金挹注,更相當程度掌控著緬甸的經濟命脈。

總體而言,緬甸境內蘊藏豐富的天然資源,同時也擁有相當廣大的消費市場,在緬甸文人政府積極推動改革開放政策,加上世界主要國家紛紛解除對緬甸之經貿相關禁令的情況下,緬甸對外經貿關係之發展勢必將大幅改善,緬甸也將躍升為當前眾所矚目的新興市場。

三、台緬雙邊經貿關係與未來展望

我國與緬甸之互動關係起源甚早,在歷史因素的影響下,我國與緬甸人民之互動關係極為頻繁,目前為止已有相當多的緬甸華僑取得中華民國國籍,也有部分緬甸僑胞因而選擇在台灣落地生根。由於語言、文化、歷史方面的共通性,許多緬甸華僑長期以來皆把台灣做為接受高等教育的首要選擇,也讓這些緬甸華僑在學成歸國後仍維持著與台灣之間的良好互動關係。此外,我國較為活躍的非政府組織亦曾長期深入緬甸服務,無論是急難救助、醫療協助、技術合作、或是其他透過民間力量所給予的協助,都讓台灣與緬甸建立友好的民間互動關係。

根據我國關稅總局統計資料顯示,2011年台緬雙邊進出口貿易總額約2億701萬美元,較2010年增加約3,622萬美元,成長幅度為9.6%。其中,台灣對緬甸出口額約1億3,271萬美元,較2010年成長10.6%,主要出口項目包括經護面、鍍面或塗面之鐵或非合金鋼扁軋製品、合成纖維絲紗梭織物、不帶毛之牛皮、鍛造、針織品等,多屬已加工之工業產品。而台灣自緬甸進口額約7,430萬美元,較2010年成長7.8%,主要進口項目包括原木、去莢之乾豆類蔬菜、光纖及光纖束、其他油料種子及含油質之果實、木材等,多屬原物料及農產品。

在投資活動方面,依據經濟部投資審議委員會統計,我國對緬甸投資甚早,在1990年代台商紛紛前往中國大陸、中南半島投資時,曾有一批台商看好緬甸豐饒資源與低廉勞動力,而至緬甸投資設廠,惟其後因緬甸政治環境惡化,以致多數台商紛紛撤離,也因緬甸軍政府過去對台灣態度並不友善,使得台緬間經貿互動關係停滯不前。近年因緬甸政治因素,使得台商對緬甸貿易與投資均透過第三國(如新加坡、香港)等間接方式進行,也形成台商極大的不便與不安,這是目前台緬經貿關係發展的最主要障礙。

此外,由於台緬之間並未設立任何官方或半官方的代表處、辦事處與固定對話管道,造成台灣方面蒐集緬甸資訊與商情之極大不便,窒礙台緬經貿發展。惟近一年來台商前往緬甸考察貿易、投資環境者絡繹不絕,許多台商看好緬甸龐大的內需市場商機與投資潛力,使得緬甸儼然成為一個新興的處女地市場。

從總體觀察,台灣與緬甸在產業發展上存在相當程度的互補特性,台灣擁有充沛資金與絕佳技術,緬甸則擁有豐富原物料及廣大人力資源,儘管政治因素導致過去的台緬關係遲滯不前,但展望緬甸文人政府執政之後,致力於推動緬甸經貿發展,並與各國廣結善緣,因此緬甸政府未來如能採取較過去務實的作法,發展與台灣經貿合作,則台緬雙邊關係的突破與進展將大有可為。

緬甸擁有年輕、充沛的勞動力、豐富的天然資源,以及與東協國家及周邊國家如中國大陸、日本、韓國、印度等所建立之深厚關係與自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)網絡,有潛力在若干年後成為中南半島的明日之星。我國廠商應密切關注緬甸的政經改革與經濟發展,將政治、經濟等各種外部及內部風險納入整體考量與規劃,擇定是否前往緬甸佈局。而觀諸中、日、韓等皆已深耕緬甸多年,這些國家為加強與緬甸經貿關係所採取的策略,包括運用政府開發援助(Official Development Assistance, ODA),積極鼓勵企業投資與貿易,提供及時商情、商展、出口保險、融資等協助等,都值得我國政府與貿易拓展機構參考。


【註1】 歐盟於2012年4月23日宣布,將暫停對於緬甸個人及經濟部門之部分制裁,為期一年,包括解除87名緬甸高級官員之簽證禁令、歐盟企業可投資緬甸礦產及木材等領域,惟歐盟仍維持對緬甸之武器禁運措施。【回原文處
【註2】 挪威於2012年4月15日宣布,將不再對挪威與緬甸之間的進出口貿易、融資或簽證等進行制裁,但仍將維持對緬甸之武器出口及軍事合作。【回原文處
【註3】 澳洲於2012年4月16日宣布,澳洲對緬甸實施簽證及金融禁令之名單將從392人減少至130人,包括緬甸總統登盛在內的200多名官員的限制措施將被解除,但保留對部分軍方官員及涉嫌侵犯人權之制裁。【回原文處
【註4】 日本於2012年4月21日宣布,日本將重啟中斷25年對緬甸的借款,也允諾免除緬甸所積欠逾3000億日圓債務。【回原文處
【註5】 依聯合國發表之《2010年世界低度開發國家統計報告》(World Statistics Pocketbook 2010: Least Developed Countries)所列舉之國家,緬甸目前仍名列其中。【回原文處

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